Opinión

El papel de la Unión Europea en la resolución del conflicto
entre Israel y Palestina

Por Carmen Víctor , abogada

En el panorama político internacional pocos conflictos de larga duración han tenido un impacto económico y humano equiparable al que desde 1948 divide a palestinos e israelíes.

Si la repercusión de la cuestión palestina afecta directamente a otros estados y sociedades de la región y potencialmente a la comunidad internacional en su conjunto, el desarrollo de este conflicto desde que la Conferencia de Madrid le imprimiera un nuevo giro en 1992 ha alcanzado un punto de inflexión marcado por la coexistencia de hechos y signos de fuerte ambivalencia: Logros políticos como la reciente retirada unilateral de las colonias israelíes en Gaza junto a la reafirmación por parte del Estado de Israel de la voluntad de acelerar la construcción del muro que separa a ambas comunidades, bombardeos del territorio de Gaza con numerosas víctimas humanas con posterioridad a la retirada al tiempo que Israel negocia con la ANP la transferencia del control sobre el paso fronterizo de Rafah entre Gaza y Egipto y la sustitución de la presencia israelí por la presencia europea, por citar sólo algunos ejemplos. Importantes progresos que denotan voluntad política firme junto a ataques y represalias de proporcionalidad cuestionable y legitimidad dudosa que ponen en peligro nuevos avances hacia la creación del estado palestino en cumplimiento de la Hoja de Ruta adoptada bajo los auspicios de Naciones Unidas y el Cuarteto Internacional.

Este carácter profundamente contradictorio de la relación entre Israel y la Autoridad Palestina (ANP) tiene, a su vez, una vertiente que afecta de manera especial a las mismas relaciones entre palestinos y que se concreta en una presencia disminuida de la sociedad civil en el proceso político y en el procedimiento legislativo por imposición, de iure o de facto, de determinadas condiciones a la ANP. Por ello, en un contexto en el que amplias capas de la población palestina se han visto privadas del derecho de sufragio pasivo en los procesos electorales y de concurrir a las elecciones, la ANP ve así agravadas las limitaciones a su jurisdicción territorial bajo los Acuerdos de Oslo y necesita encontrar y ofrecer de inmediato al conjunto de la sociedad civil palestina vías alternativas de participación en los asuntos públicos y en la construcción del nuevo Estado que sean aceptables para la mayoría de los palestinos. El acuerdo alcanzado hace pocos días a recomendación del Presidente de EE.UU. abre nuevas perspectivas al hacer posible que partidos como Hamas y la Jihad Islámica puedan concurrir a las próximas elecciones a la Asamblea Legislativa y aumentar con ello el nivel de legitimidad de las instituciones.

La ANP , que ha sabido mantener niveles de credibilidad y capacidad de liderazgo suficientes y un equilibrio muy difícil en un contexto caracterizado por sucesivos aplazamientos de los compromisos internacionales derivados de la Hoja de Ruta necesita y merece, ante todo, la asistencia y el compromiso renovado de sus socios internacionales. En este ámbito y de manera muy especial, el compromiso político contraído por la UE en el momento en el que la propia PESC inició su singladura se perfila como uno de los mayores determinantes del nivel de credibilidad de aquella como actor internacional.

Se trata de un papel político de la mayor envergadura que se materializa en el seno del Cuarteto y requiere para su efectividad de acciones paralelas de cooperación política y económica de larga duración. Tal es el sentido del Acuerdo (Provisional) de Asociación firmado en 1997 entre la CE y la OLP que integró a Palestina el marco del partenariado Euro Mediterráneo iniciado con el proceso de Barcelona. Si bien es este un programa de muy amplio espectro y potencialmente de muy largo alcance adolece, sin embargo, de falta de reconocimiento por parte de Israel.

Al ser este reconocimiento un requisito sin el cual el Acuerdo no puede desplegar sus efectos debe gozar de prioridad desde la perspectiva europea. Que el establecimiento de un estado palestino viable requiere una economía capaz de proveer a las necesidades de la población no se configura pues como la razón única por la cual la UE debe dar prioridad al reconocimiento de este Acuerdo por parte de Israel. Las declaraciones del Alto Representante para la PESC Javier Solana al afirmar el derecho de Palestina a promover un Estado independiente van de hecho en esta dirección.

En esta perspectiva, es importante destacar el desarrollo de la Hoja de Ruta Económica, un documento concebido por los negociadores de ambas partes con el apoyo técnico y financiero de la UE en el que se señalan varios objetivos a corto plazo. Entre ellos, la libre circulación de personas y mercancías entre Gaza y Cisjordania con la supresión de los controles policiales y retenciones por agentes israelíes en los puestos fronterizos es el objetivo absolutamente necesario para la viabilidad económica de los territorios palestinos y del futuro estado. Ello implica la necesidad de revisar de inmediato el Protocolo de Paris sobre relaciones económicas bilaterales, un acuerdo diseñado para servir, de preferencia, los intereses de la economía más fuerte.

Con el fin de eliminar importantes lagunas legales y la consiguiente inseguridad jurídica es preciso al mismo tiempo dedicar recursos a la elaboración y adopción de un marco legal adecuado para el desarrollo del sector privado.

Como socio con mayor implicación en el proceso que debe desembocar en la realización del objetivo de la coexistencia de los dos Estados, la UE debe ahora desempeñar un papel clave en la implementación de la Hoja de Ruta Económica. Es igualmente importante que el apoyo prestado por la UE a la ANP esté desprovisto de ambigüedades en aspectos como la creación de un ejército palestino propio convenientemente dotado de los medios necesarios para instaurar el orden en los territorios bajo jurisdicción de la ANP , lo que implica la posibilidad de importar las armas necesarias para el desarrollo de esta función.

La retirada unilateral de Gaza y Norte de Cisjordania da paso a una serie de riesgos y oportunidades. Especialmente, deja un panorama distinto que cambia las perspectivas de recuperación de la economía palestina. Es preciso ahora crear las condiciones para conciliar la desconexión israelí de Gaza con la Hoja de Ruta Económica preexistente.

Así, pese a que la relación de la franja de Gaza y parte norte de Cisjordania con el mundo exterior se ve definitivamente alterada, el Plan de retirada reafirma la validez del Protocolo de París lo que dificultará enormemente las relaciones comerciales entre Gaza e Israel, Cisjordania, Egipto y otros mercados regionales e internacionales. La aplicación estricta del plan de retirada, en especial el régimen de cierre de fronteras externas de la franja de Gaza, conduce inequívocamente al aislamiento, debilidad económica y ausencia de oportunidades de desarrollo con la consiguiente inviabilidad económica y política.

Sin embargo, una interpretación del plan de retirada en la perspectiva de la dinámica abierta por la Hoja de Ruta autoriza a defender un régimen económico para Gaza compatible con el de Cisjordania y a evitar la separación de ambas partes del territorio palestino en un régimen de libre circulación de personas y mercancías. Sólo esta perspectiva permitirá a la ANP dotarse de los instrumentos legales necesarios para sostener un Estado de Derecho y, en definitiva, demostrar su capacidad para asumir el autogobierno y la soberanía del futuro estado palestino, una perspectiva en cuyo marco hay que contemplar el interés legítimo del Estado de Israel por garantizar su seguridad.

Tales son las coordenadas en las que se espera de la UE que ejerza su papel como agente promotor del proceso político que debe culminar en el establecimiento del estado palestino independiente constituido en territorio aduanero separado de Israel y dotado de fronteras políticas y continuidad territorial que permitan al futuro estado funcionar como una entidad económica y geográfica única tal como establecen la Hoja de Ruta política y la Hoja de Ruta económica.

En este marco, las relaciones económicas con Israel deben basarse, en una primera fase, no en el régimen del Protocolo de París sino en un Acuerdo de Libre Comercio sobre cuyas bases habrá que negociar, un Acuerdo que permita la libre asociación con terceros países y el establecimiento de regímenes comerciales autónomos libremente decididos por la ANP. El acceso por parte de operadores palestinos a los puntos de exportación actualmente controlados por Israel y la creación de vías de salida desde territorio palestino hacia Jordania y Egipto se presenta como una necesidad vital para la viabilidad económica de Gaza y Cisjordania en el futuro inmediato y requiere, por ello, una formulación concreta y el apoyo decidido de la UE.

Estos puntos del estatuto permanente de Palestina subyacen en el compromiso de la ANP de acelerar el ritmo de reformas necesarias para sentar las bases de un estado de derecho, institucionalizar la separación de poderes, desarrollar los mecanismos de aplicación del Derecho en paralelo a la adopción de medidas necesarias para mejorar las condiciones de seguridad en los territorios bajo su jurisdicción.

En buena medida, la clave del progreso inmediato en esta dirección reside en la adopción de tecnologías y métodos administrativos que permitan el flujo libre de bienes a través de las rutas de exportación a la vez que permiten mantener un elevado nivel de alerta securitaria. De no ser así, el alejamiento en la práctica del régimen bilateral vigente por el Protocolo de París plantea el riesgo evidente de distorsión de los parámetros deseables para el estatuto permanente. Por el contrario, la preparación del régimen económico permanente en el marco del proceso de retirada generará oportunidades sustanciales de recuperación económica en los territorios palestinos.

En sustitución del Protocolo de París, el acuerdo permanente sobre relaciones económicas bilaterales debe basarse en la posibilidad de adoptar políticas económicas diferenciadas e independientes y regímenes de comercio exterior independientes en las fronteras exteriores. Debe basarse también en la posibilidad de establecer fronteras económicas internas entre Israel y Palestina y finalmente en acuerdos uniformes aplicables en Gaza y Cisjordania como condición de un tratamiento uniforme como unidad política y territorial.

El objetivo de todo ello es exportar más bienes y menos mano de obra lo que sólo será posible bajo acuerdos económicos estables.

El papel que la UE puede desempeñar en este proceso es fundamental e insustituible en el sistema actual de relaciones internacionales.

Carmen Víctor
Noviembre 2005